近年來，我國寬帶市場存在的互聯與接入“價格雙軌道”現象受到普遍關注，基礎運營商向個人、單位等消費性客戶提供的寬帶接入服務與向經營性ISP客戶提供的寬帶流量轉接服務存在很大價格差異，成為當前影響我國寬帶市場競爭與發展的焦點話題。這種現象是否合理？對我國寬帶發展有何影響？結合國際電信市場情況，從經濟、政策法律等層面分析我國寬帶市場的“價格雙軌道”(也有稱作“價格歧視”)現象，可得出幾個結論：國際電信市場普遍存在經營性和消費性寬帶的價格雙軌道現象；從政策法律層面看，在互聯流量市場高度管制下，寬帶價格雙軌道問題凸顯與多個現行政策法律環環相扣，不能簡單歸咎于壟斷；從經濟學角度看，信息產品的價格雙軌道現象普遍，價格雙軌道可減少搭便車效應、提高IDC競爭性和刺激加大寬帶網絡投資。

寬帶價格雙軌不能簡單歸咎于壟斷

國內互聯網流量交易市場涉及的市場主體眾多，包括4家經營性的互聯網骨干網運營商，即電信、聯通、移動和鐵通，其中鐵通并入移動后仍保持獨立運營，另外還有教育網、經貿網、中國電子商務網等數家非經營性骨干網運營商，以及眾多規模較小的ISP及地方廣電網絡運營商等。其中一級流量交易市場主要發生在約10家經營性和非經營性骨干網運營商間，流量交易通過國家三大交換中心(NAP)和直聯(即兩家骨干網運營商之間直接連接)進行，其中一級流量交易市場價格受到高度管制。我國明確國家交換中心NAP點流量交易價格是由監管機構制定的，直聯價格則有運營商協商談判確定，如果商業談判出現問題，則由監管機構仲裁，因此兩種結算價格實際上都受監管機構管理。我國電信資費管理是由工信部和國家發改委共同負責的，網間互聯資費管理更具專業性，多由工信部制定。

與發達國家不同，發達國家不僅TIER1之間的一級流量交易市場高度發達，TIER1和TIER2、TIER3之間的二級、三級流量交易市場也高度市場化，而我國并未形成公開的二、三級流量交易市場。流量交易市場的形成首先取決于電信業務許可政策，因為電信業務許可政策決定一個市場主體是否能夠具有參與流量交易市場的合法資質。

我國現行電信業務分類目錄政策是2003年年初生效的，當時寬帶服務剛剛起步，現有市場上持有因特網接入服務許可(俗稱ISP許可)都是指過去的互聯網“窄帶接入服務”(監管機構曾多次確認)，并不能用于寬帶經營。完整的寬帶經營權必須具備“因特網數據傳送業務”和“用戶駐地網業務”許可。“因特網數據傳送業務”許可是公認可以參與互聯網一級流量交易市場的必備資質，但對擁有用戶駐地網業務許可是否具備參與二級、三級流量交易市場資質，電信業中存在很大爭議。因為電信業務分類目錄規定用戶駐地網經營者可以開展的是“駐地網內網絡元素出租或出售業務”，因此有的認為寬帶經營主體仍應該是基礎運營商，如長城寬帶、鵬博士等以自有品牌經營寬帶涉嫌違規經營，而且政策限制用戶駐地網只在北京、上海、廣州、深圳、濟南、青島、武漢、南京、杭州、寧波、廈門、重慶、成都等13個城市試點開放，信息產業部2002年向寧夏通信管理局批復信部電函[2002]12號文件明確廣電網絡不能申請寬帶用戶駐地網資質。而事實上，眾多ISP、用戶駐地網經營者、廣電網絡公司都在涉足寬帶業務經營，經營地域范圍遠不只政策限定的13個試點城市，因此對二、三級流量交易形成巨大需求。

由于流量交易的市場主體資格存在問題，眾多經營性ISP轉而利用基礎運營商提供高的消費性寬帶接入的“灰色手段”來轉接流量，而有的骨干網運營商也由于成本原因，轉而采用此手段，因此構成一個灰色的地下流量轉接市場。由于消費性寬帶接入和經營性流量轉接存在很大價格差異，使得寬帶領域的“價格歧視”問題凸顯出來。而骨干網運營商則通過開展經營性高帶寬接入清理活動，希望迫使其他競爭者回到正常一級流量交易市場，或以此整頓地下流量交易市場。

《關于加強依法治理電信市場的若干規定》中規定“擅自為無相應電信業務經營許可證者提供接入服務的，電信監管部門應根據《中華人民共和國電信條例》第七十條規定進行處罰。由于絕大多數寬帶經營者并無合法電信業務許可，依據這一規定，基礎運營商進一步收縮對眾多中小寬帶經營者提供經營性寬帶接入，開展高帶寬接入整治活動，卻使地下流量轉接問題更加突出。

總的來看，在流量交易市場高度管制，二、三級流量交易市場成為灰色地帶的情況下，寬帶價格雙軌道現象形成與多個現行政策法律密切相關，很難將此問題簡單歸咎于壟斷，因為背后諸多政策法律環環相扣，需要剖解一整套政策鏈環。

從國際上看，德國電信、美國AT&T公司等也曾經面臨類似實施價格擠壓的訴訟案件。德國電信、AT&T被指控通過壓低零售價格和實行高批發價格擠壓其他競爭者，結果是德國電信受到處罰，而AT&T卻被法院認為不違反競爭，理由是AT&T的定價符合監管機構FCC的要求。不過德國電信、AT&T的訴訟案例與我國存在顯著不同，他們被訴的是寬帶DSL網元解綁轉售業務的批發和零售價格差異，而我國并沒有實施DSL網元解綁和轉售政策，爭議的是流量轉接服務，這兩種業務的價格差異性質和根源都不相同。

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全球普遍存在寬帶價格雙軌現象

從國際互聯網流量結算規則看，我國互聯網互聯流量結算模式與國際規則大體接軌。現行的國際互聯網流量結算價格體系首先是美國確立的，美國作為互聯網的發明者和先行者，確立了互聯網“輕手管制”思路。美國要求全球互聯網運營商遵從市場規則向自己單向支付流量交易費用。在互聯網流量結算上，美國形成TIER1、TIER2、TIER3三級架構的交易體系，由規模小的TIER3、TIER2互聯網運營商向規模大的上一級互聯網運營商單向支付流量轉接費用，美國這一結算體系被推廣延伸到全球各地電信市場。

為與國際市場接軌，我國也采用了國際通行的互聯網單向流量結算方式，但存在一些差別，如國外都通過商業談判確定價格，而國內管制色彩更濃。從國際上看，基礎運營商向個人、單位等消費性客戶提供的寬帶接入服務(DIRECT BROADBAND ACCESS)與向經營性ISP客戶提供的寬帶流量轉接服務(IP TRANSIT)一般是由不同部門負責銷售的兩類不同業務，普遍存在所謂兩類寬帶業務“價格雙軌道”現象。

例如，巴基斯坦電信PTCL向消費者提供的1Mbps寬帶接入價格為每月1199盧比(約合85元人民幣)，而向ISP提供2M的國際流量轉接服務價格為5400美元(不同方向價格略有差異)，折算每Mbps價格為17000元人民幣，相當消費性寬帶接入價格的200倍，另外還需支付3000美元安裝費。香港新世界電訊2010年8月公布的1Mbps國際流量轉接服務價格為每月5850港幣，安裝費4500港幣，而香港寬帶接入價格全球屬最低，消費性1Mbps寬帶接入價格低于100港幣，由此經營性寬帶價格也是消費性寬帶接入價格的50倍以上。

根據TeleGeography公司2011年第一季度公布數據，美國互聯網流量轉接結算價格最低，每Mbps價格大約從1998年的270美元降低至2011年的10美元以下，歐洲約為10至14美元，東京平均為40美元間，圣保羅平均約為50美元，菲律賓馬尼拉和澳大利亞悉尼則高達130美元與90美元，與我國基本相當。不過2010年8月JS&A公司總裁Jaymie Scotto曾經在一篇《摩爾定律和IP轉接價格》文章中質疑美國的流量轉接服務價格，稱自己在擔任Band-X公司總裁出售該類服務時，每Mbps 100美元的價格都很難讓公司得到好看的利潤。另一個特點是，國外運營商提供不同方向的流量轉接價格往往不一樣，提供國際流量轉接價格可能遠高于提供本地流量轉接價格，本地轉接服務大都提供穿透服務。